Tässä kirjoituksessa esitellään EU:n päästökaupan toiminta ja pohditaan, että miten sitä voisi kehittää. Päästökauppa on tärkeä osa EU:n ilmastopolitiikkaa, ja kirjoitus alkaa EU:n ilmastotavoitteiden yleislinjojen esittelyllä.

1. Johdanto: EU:n ilmastopolitiikan koordinointi yleisesti

Kuva 1 esittää EU:n kasvihuonekaasupäästöjä ja -päästötavoitteita. EU:n nykyisenä tavoitteena on vähentää kokonaispäästöjä 20% vuoteen 2020 mennessä ja 40% vuoteen 2030 mennessä – verrattuna vuoden 1990 päästötasoon. Vähennysten koordinoimiseksi kokonaispäästöt on jaettu päästökauppasektorin, taakanjakosektorin ja lentämisen päästöihin, ja sektoreille on lentämistä lukuun ottamatta asetettu omat vuosikohtaiset päästötavoitteet/kiintiöt. Moni taho on esittänyt kiristystä vuoden 2030 päästötavoitteeseen. Liitevideo 1 kuvaa, miten tavoitteen kiristäminen voisi vaikuttaa päästökauppa- ja taakanjakosektorien päästötavoitteisiin.

Kuva 1: EU:n kokonaispäästöt ja päästökiintiöt sektoreittain, miljoonaa tonnia CO2-ekvivalenttia

Maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsien päästöjä (LULUCF, Land Use, Land use Change and Forestry)  ei lasketa kokonaispäästöihin, mutta EU laskee ne mukaan ns. nettopäästöihin. Usea taho on esittänyt, että EU:n tulisi saavuttaa hiilineutraalius, eli saada nettopäästöt nollaan, vuoteen 2050 mennessä. LULUCF-päästöille(nieluille) ollaan parhaillaan muodostamassa maakohtaisia tavoitteita vuosille 2021-2030.

Päästökauppasektorin piiriin kuuluvat voimalaitokset ja muut paljon energiaa tuottavat teollisuuslaitokset. Päästökauppasektorin toimijoiden tulee käyttää niiden energiantuotannossa syntyviä päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. EU vähentää päästökauppasektorin päästöjä vähentämällä toimijoille jakamiensa päästöoikeuksien määrää, niin että määrä vastaa päästökauppasektorin vuotuista päästökiintiötä.

Lentämisen päästöissä ei ole virallisia päästötavoitteita, mutta EU:n komissio tähtää siihen, että ne olisivat 111Mt vuonna 2030. EU laskee lentämisen päästöihin EU:n sisäiset lennot ja EU:sta ulospäin suuntautuvat lennot. Näistä EU:n sisäiset lennot kuuluvat omaan lentopäästökauppajärjestelmäänsä. Lentoyhtiöt voivat myös hankkia päästöoikeuksia varsinaiselta päästökauppasektorilta, siltä osin kun lentopäästökauppajärjestelmän päästöoikeudet eivät riitä.

Taakanjakosektoriin  kuuluvat kaikki ne päästöt, joita ei ole laskettu millekään muulle sektorille. Taakanjakosektorin päästöjen tilkkuisuudesta johtuen niiden koordinointi EU-tasolla on tehotonta. Taakanjakosektorin päästötavoitteet onkin jaettu maakohtaisiin kiintiöihin, ja kukin jäsenmaa koordinoi omia päästövähennystoimiaan. Taakanjakosektoria käydään tarkemmin läpi tämän juttusarjan toisessa osassa.

Tässä tekstissä tutustutaan tarkemmin päästökauppasektoriin.

2. Päästökaupan perusteet

Päästökauppasektoriin piiriin kuuluvat sähkö- ja lämpövoimalaitokset ja muut paljon energiaa tuottavat teollisuuslaitokset. Päästökauppasektorin toimijoiden tulee käyttää energiantuotannosaan syntyviä päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Yksi päästöoikeus oikeuttaa yhteen hiilidioksidiekvivalenttitonniin kasvihuonekaasupäästöjä. EU vähentää päästökauppasektorin päästöjä vähentämällä toimijoille jakamiensa päästöoikeuksien määrää vuodesta toiseen (Kuva 2).

Vuodesta 2013 lähtien päästökauppasektorin toimijat ovat hankkineet päästöoikeuksia pääosin EU:n järjestämistä päästöhuutokaupoista. Päästökaupan ideana on jakaa alati niukkenevat päästöoikeudet juuri niille toimijoille, jotka tarvitsevat niitä eniten, eli joille on hankalinta/kalleinta vaihtaa johonkin toiseen energiamuotoon vai vähentää energiankulutusta. Tämä tarve mitataan maksuhalukkuudella, sillä päästöoikeudet jaetaan huutokauppaamalla. Päästöoikeuksien jako ja hinnanmuodostus on esitetty yksinkertaistetulla esimerkillä liitevideossa 2. Päästöhuutokauppojen tulot jaetaan jäsenmaille hyödyttämään kaikki EU-kansalaisia. Huutokauppojen lisäksi toimijat käyvät myös jatkuvasti keskenään kauppaa jo hankituista päästöoikeuksista. Käytännössä kaupankäyntihinta on tehokkailla markkinoilla aina lähes sama kuin päästöhuutokauppojen huutohinta. Markkinahinta riippuu kysynnästä(paljonko eri toimijat ovat valmiita maksamaan päästöoikeuksista) ja tarjonnasta(EU:n jakamien päästöoikeuksien määrä). Markkinahinnan kehitystä voi seurata esimerkiksi täällä: https://www.quandl.com/data/CHRIS/ICE_C1-ECX-EUA-Futures-Continuous-Contract

Kuva 2 osoittaa, että EU jakoi viime vuonna 1893 miljoonaa päästöoikeutta. Päästöoikeuksien vuosittainen leikkaustahti on nyt 38 miljoonaa(1,74 prosenttia vuosien 2008-2012 keskiarvosta) vuodessa edellisen vuoden määrään nähden, vuodesta 2021 alkaen 48 miljoonaa (2,2 prosenttia vuosien 2008-2012 keskiarvosta) vuodessa. Leikkaustahtia pidetään riittämättömänä esimerkiksi Pariisin sopimuksen tavoitteiden saavuttamisen suhteen. Viime vuonna päästökauppasektorin toimijat käyttivät 1686 miljoonaa päästöoikeutta, eli ne tuottivat 1686 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia päästöjä. Päästökiintiön ja käytettyjen päästöoikeuksien epäsuhta tarkoittaa, että osa toimijoiden huutokaupoissa hankkimista päästöoikeuksista on jäänyt käyttämättä, ja toimijat voivat käyttää ne milloin vain tulevina vuosina. Päästöoikeuksien ylijäämää on kertynyt jo toimijoille jo aiempinakin vuosina. Keltainen palkki kuvaa ylijäämän suuruutta vuonna 2018.

Kuva 2: EU:n päästökauppasektorin päästöt ja päästötavoitteet

3. Markkinavakausvaranto

Ilmaston lämpenemisen kannalta on laskennallisesti yhdentekevää(varsinkin hiilidioksidin osalta), että käytetäänkö jaetut päästöoikeudet heti vai vasta tulevina vuosina. Kuitenkin, kun kertynyt ylijäämä purkautuu tulevaisuudessa, voivat päästöt lähteä hetkellisesti kovaankin kasvuun, mikä voi heikentää alati vähenevien päästöjen positiivista dynamiikkaa. Lisäksi ylijäämän kasvu viestii, yhdessä päästöoikeuksien matalan hinnan kanssa, että päästökauppasektorilla oltaisiin helposti pystytty asetettua päästötavoitepolkua suurempiinkin päästöoikeusleikkauksiin(ja täten päästöleikkauksiin) – varsinkin taantumassa, jolloin teollisuuden päästöoikeukskysyntä on normaalia pienempi.

EU on reagoinut ylijäämän kasvuun. Kuva 3 osoittaa, että vuosina 2014-2016 yhteensä 900 miljoonaa päästöoikeutta jätettiin jakamatta, ja ne siirrettiin myöhemmin jaettavaksi (ns. back-loading). Sittemmin EU on luonut markkinavakausvarannon(Market Stability Reserve, MSR) ylijäämän jatkuvampaan säätelyyn. Varantomekanismi alkoi toimimaan tänä vuonna. Se pyrkii tasoittamaan vaihtelua päästöoikeuksien kysynnässä, mutta siihen tehtyjen uudistusten myötä se johtaa myös päästövähennyksiin. Varantomekanismin myötä osaa päästökiintiön mukaisista vuosittain liikkeelle laskettavista päästöoikeuksista ei lasketakaan liikkeelle, vaan ne siirretään markkinavakausvarantoon. Varantoon siirretään päästöoikeuksia vuosittain määrä, joka vastaa 12 prosenttia (24 prosenttia vuosina 2019-2023) arvioidun ylijäämän suuruudesta. Varantoon siirretään päästöoikeuksia vain, jos ylijäämä ylittää 833 Mt (ylempi musta viiva). Mikäli ylijäämä taas tippuu alle 400 Mt (alempi musta viiva) ja mikäli varannossa on oikeuksia, niin EU laskee varannosta liikkeelle 100 Mt päästöoikeuksia vuosittaisen päästökiintiön päälle. Näiden laskentasääntöjen mukaan varantoon siirretään tänä vuonna päästöoikeuksia n. 411 Mt jaettavasta päästökiintiöstä. Ennestään varannossa on vuosien 2014-2016 aikana jakamattomat päästöoikeudet (900 Mt). Kuluvan päästövähennyskauden (2013-2020) päättyessä varantoon siirretään myös sellaiset päästöoikeudet, joita ei eri syistä olla toistaiseksi jaettu (muutamia satoja miljoonia tonneja).

Kuva 3: EU:n päästökauppasektorin päästöt, päästötavoitteet ja jaetut päästöoikeudet

Vuodesta 2023 alkaen varannosta mitätöidään pysyvästi vuosittain päästöoikeuksia, siltä osin kun varannon oikeuksien määrä ylittää edellisvuoden päästökaton suuruuden. Markkinavakausmekanismi tuottaa siis pysyviä päästövähennyksiä vain tämän mitätöinnin osalta, muuten se on vain päästöjen siirtoa nykyhetkestä myöhemmäksi, aikaan jolloin ylijäämä tippuu alle 400 Mt. Ylijäämän ennakoidaan pienenevän, kun mekanismi supistaa tuoreiden huutokaupattavien oikeuksien tarjontaa ja houkuttelee siten käyttämään enemmän aiemmin hankittuja oikeuksia eli ylijäämää. Toisaalta toimijat voivat haluta pitää oikeuksistaan kiinni esim. sijoitusmielessä. Tulevan ylijäämän kehityksen ja siten markkinavakausvarannon tuomien päästöleikkausten arviointi on vaikeaa. Mitä pienempi ylijäämä on tulevina vuosina, sitä vähemmän markkinavakausvarantoon siirrettään nettona oikeuksia, ja sitä vähemmän varsinaisia päästövähennyksiä markkinavakausvarannon mitätöintimekanismi tuottaa. EU julkaisee arvion edellisvuoden ylijäämätilanteesta ja sitä seuraavista markkinavakausmekanismitoimista toukokuisin.

 

4. Mitä päästöoikeuksien hinnasta pitäisi ajatella

Päästökauppaa koskevissa kannanotoissa keskitytään mielestäni liiaksi päästöoikeuksien hintaan, ja hinnan nousu nähdään positiivisena asiana. Tämä johtuu ehkä siitä, että päästökauppa ymmärretään liikaa hiiliveron kaltaiseksi. Hiiliveron tapauksessa hiilen hinta määrittää, että paljonko päästöjä tuotetaan. Väärinymmärrys on ymmärrettävää, sillä kuten liitevideo 2 osoittaa, yksittäisen yrityksen tasolla päästöoikeuksien hinta tosiaan määrittää kyseisen yrityksen päästöjen määrän. Sen sijaan koko EU:n tasolla jaettavien päästöoikeuksien määrä määrittää(yhdessä kysynnän kanssa) markkinoilla päästöoikeuksien hinnan. Päästökaupassa päästöjen vähentäminen nostaa hintoja, hiiliverossa hinnan nostaminen vähentää päästöjä. Tästä erosta voi lukea esim. Marko Terviön kirjoittamasta blogista.

Päästöoikeuksien hintaa voi ajatella kuin hikenä Cooperin testin jälkeen. Mitä pidemmälle juoksee Cooperin testissä, sitä kovempi hiki tulee. Samoin mitä enemmän jaettavien päästöoikeuksien määrää vähennetään, sitä korkeammaksi niiden hinta nousee. Mutta kova hiki ei välttämättä kerro pelkästään pitkästä juoksumatkasta, vaan se voi kertoa myös huonosta kunnosta. Samoin korkeakaan päästöoikeuksien hinta ei välttämättä kertoisi siitä, että jaettujen päästöoikeksien määrä olisi vähäinen, vaan se voi kertoa myös siitä, että vähäpäästöiset energiavaihtoehdot tai energian käytön vähentäminen ovat toimijoille hankalia ja kalliita vaihtoehtoja. Vaihtoehtojen kalleus lisää toimijoiden halua pitäytyä korkeassa fossiilisten käytössä, mikä nostaa päästöoikeuksien kysyntää ja sitä kautta niiden hintaa. Hinta on siis tulosta paitsi EU:n päättämästä päästöoikeuksien tarjonnasta, niin myös siitä miten hankalaa EU:n päättämään tarjontaan sopeutuminen on eri toimijoille kokonaisuudessaan. Siksi päästöoikeuksien korkeasta hinnasta ei sinällään pidä iloita, vaan sitä tulee aina peilata siihen paljonko päästöjä vähennetään.

Päästöoikeuden hinnan nousussa on toki se hyvä puoli, että se parantaa vähäpäästöisen energian kannattavuutta ja voi lisätä siihen kohdistuvia investointeja. Jotta tämä taas johtaisi päästövähennyksiin, tarvitaan lopulta joka tapauksessa päästöoikeuksien määrän vähentämistä.

Päästöoikeuksien hinta on ollut nousussa vuoden 2017 lopusta saakka, kun markkinavakausvarannon kiristyksistä päätettiin, ja nykyinen hinnannousu onkin todennäköisesti seurausta markkinavakausvarannon myötä tehtävistä päästöoikeuksien tarjonnan leikkauksista ja toimijoiden odotuksista tulevien vuosien vastaavista leikkauksista. Tätä kirjoittaessa päästöoikeuksien hinta on 26,52 euroa päästötonnilta. Kun tämä suhteutetaan päästömarkkinan kokoon (1893 miljoonaa vuonna 2018) ja EU:n kansalaisten määrään(513 miljoonaa vuonna 2018), niin kansalaista kohden päästöoikeuksille tulee hintaa n. 98 euroa vuodessa. Tämä luku antaa jotain osviittaa siitä, että paljonko päästökauppa on nostanut esimerkiksi tehdastuotteiden, sähkön ja kaukolämmön kustannuksia yksilölle vuositasolla verrattuna siihen, että päästökauppaa ei olisi laisinkaan. Vielä ei paljon hiki tunnu. Päästökauppatulot jaetaan jäsenmaiden kesken, pääasiassa niiden vanhojen päästöjen perusteella. Jäsenmaiden tulee käyttää vähintään puolet päästökauppatuloista ilmastoon ja energiaan liittyviin kohteisiin.

Päästöoikeuksien korkea hinta saattaa olla yksilöitä haitallisempi vientiteollisuudelle, sillä se nostaa tuotannon valmistuskustannuksia ja siten tuotteiden hintoja, mikä voi heikentää kilpailukykyä kilpailluilla globaaleilla markkinoilla. Toistaiseksi ei kuitenkaan ole selkeitä todisteita siitä, että päästöoikeuksien hinta olisi johtanut hiilivuotoon, eli tuotannon siirtymiseen EU:sta maihin, joissa päästöjä ei hinnoitella. Lisäksi merkittävä osa etenkin vientiteollisuuden yrityksistä saa päästöoikeuksia EU:lta ilmaiseksi hiilivuodon estämiseksi. Ilmaisoikeuksien saajien valinta on kuitenkin aina joillekin epäreilua, ja se vääristää EU:n sisäistä kilpailua. Ilmaisjaon osuutta onkin viime vuosina vähennetty jatkuvasti. Mikäli hiilivuotoa esiintyy, sitä voitaisiin padota hiilitulleilla, eli verottamalla EU:n ulkopuolelta tulevia tuotteita, jotka eivät ole yhtä korkean hiilen hinnoittelun piirissä tuotantomaassaan. Hiilitulleilla voitaisiin myös edistää hiilen hinnoittelun leviämistä globaalisti. EU:n komission uusi puheenjohtaja Ursula von der Leyen onkin pyytänyt esitettyjä kauppa- ja talouskomissaarejaan suunnittelemaan EU:lle hiilitulllijärjestelmän.

5. Miten päästökauppasektorin päästöjä saataisiin leikattua nykytahtia enemmän?

EU:n päästöoikeuksien nykyinen leikkaustahti (38 Mt vuodessa vuoteen 2020 asti, 48 Mt vuodessa vuodesta 2021 alkaen) on todella hidas esimerkiksi Pariisin ilmastotavoitteisiin nähden, vaikka otetaan huomioon markkinavakausvarannon mahdollisesti tuomat lisäleikkaukset. Lisäksi päästöoikeuksien alhainen nykyhinta osoittaa, että leikkaustahtia voitaisiin kiristää, ilman että siitä seuraava päästöoikeuksien hinnannousu haittaisi Unionin taloutta huomattavasti. Leikkaustahdin kiristämiseen on muutamia vaihtoehtoja.

  1. Ylivoimaisesti tärkein ja varmin keino päästökauppasektorin päästöjen vähentämiseen on päästökaton vuosittaisen leikkaustahdin kiristäminen. Tämä toteutuisi ainakin kiristämällä EU:n vuoden 2030 päästövähennystavoitetta. Usea taho(mm. Euroopan edellinen parlamentti, Suomen uusi hallitus, Angela Merkel) on ehdottanut, että tavoitetta kiristettäisiin nykyisestä(-40 prosenttia vuoden 1990 tasosta) -55 prosenttiin. Komission uusi puheenjohtaja taas on puhunut -50-55 prosentin kiristyksestä. 2030-tavoite on jyvitetty sektorikohtaisiksi tavoitteiksi, joten sen kiristämisen myötä sektorikohtaisiakin tavoitteita kiristettäisiin, mikä tarkoittaisi myös päästökauppasektorin päästöoikeuksien leikkaustahdin kiristämistä. Tämä mekanismi on esitetty liitevideolla 1. Rinteen hallituksen hallitusohjelmassa on painotettu kokonaispäästötavoitteen kiristyksen kohdistamista juuri päästökauppasektoriin. EU:n päästötavoitteen kiristäminen vaatii jäsenmaiden yksimielisyyttä, ja EU-politiikassa tulisi nyt toimia tuon yksimielisyyden saavuttamiseksi. Päästövähennyspäätöksiä vastaan hangoittelevat jäsenmaat haluavat EU:lta esimerkiksi taloudellista tukea energianhintojen kallistumisen ja rakennemuutosten(esim. hiiliteollisuuden työpaikat) kompensoimiseksi. Päästövähennyspäätösten kiristämistä puoltavien maiden kansalliset päästövähennystoimet päästökauppasektorilla eivät suoraan laskisi päästöoikeuksien määrää ja päästöjä, mutta ne voisivat osaltaan laskea päästöoikeuksien kokonaiskysyntää ja siten niiden hintaa, mikä voisi vähentää päästövähennystavoitteiden kiristämistä vastustavien maiden vastustusta.
  2. Jäsenmaalla on mahdollisuus vähentää jaettavia päästöoikeuksia myös täysin omalla päätöksellään, siltä osin kuin määrä vastaa jäsenmaan päätöksillä suljetun paikallisen sähköntuotantokapasiteetin päästöjä. Suomella tämä voi tulla mahdolliseksi esimerkiksi kivihiilikiellon myötä. Tällä tavoin vähennettyjen päästöoikeuksien menetetyt päästöhuutokauppatulot lasketaan pois juuri kyseisen jäsenmaan päästöhuutokauppatuloista.
  3. Markkinavakausvarannon parametreja voitaisiin joiltain osin yhä kiristää. Seurattavan ylijäämän ylä- ja alarajoja tai leikkausprosenttia voitaisiin laskea, tai varannon mitätöintirajaa suhteessa päästökattoon voitaisiin kiristää.
  4. Päästökauppaan voitaisiin tuoda lattiahinta. Päästöoikeuksien lattiahinta olisi mekanismi, jossa jaettavien päästöoikeuksien määrää leikataan normaalia vuosittaista leikkaustahtia enemmän aina silloin, kun päästöoikeuksien markkinahinta jää tietyn tason(lattiahinta) alapuolelle. Lattiahinnasta päätettäisiin erikseen, ja se voisi nousta vuosien saatossa. Päästökauppa lattiahinnalla olisi yhdistelmä päästökaupan ja hiiliveron parhaita puolia. Päästöt vähenisivät aina ainakin tietyn verran(päästökauppa), mutta lisävähennyksiä saataisiin aina kun se on edullista (hiilivero). Päästöoikeuksien ylijäämään verrattuna päästöoikeuksien markkinahinta voisi olla luonnollisempi ja ennakoitavampi mittari esimerkiksi markkinavakausvarannon toiminnalle.

 

Ville Seppälä, taloustieteiden jatko-opiskelija ja Keski-Suomen tieteen ja teknologian vihreiden puheenjohtaja

Liitevideo 1:

Liitevideo 2: