Viite ajaa vahvasti tieteellisen tiedon tuomista päätöksentekoon. On kuitenkin tärkeää kuunnella myös hyvin perusteltuja kriittisiä näkemyksiä. Jussi Airaksisen kirjoitus on kritiikkiä kauneimmillaan. Airaksinen on oikeustieteen tohtorikoulutettava Itä-Suomen yliopistossa, ja kuuluu Vihreisiin muttei Viitteeseen. Kirjoitus on julkaistu aiemmin Airaksisen omassa blogissa.
Useissa keskusteluryhmissä, joissa olen mukana, on puhuttu keskeisenä tavoitteena tieteellisen tiedon tuomisesta päätöksentekoon, evidence based policystä ja samasta ajatusmaailmasta joillain muillakin nimityksillä. Katson tarpeelliseksi muistuttaa aiheeseen liittyvistä eräistä ongelmista, joista on syytä ottaa oppia. Ajattelin nyt hieman avata viimeisinä vuosikymmeninä aiheesta käytyä tieteellistä keskustelua yhdestä näkökulmasta. Kirjoituksesta tulee pitkä, mutta siinä voidaan käsitellä vain pintaraapaisu aiheesta.
Tieteellisen tiedon tuominen osaksi päätöksentekoa voi parantaa merkittävästi päätöksenteon laatua ja siihen tulisi pyrkiä aina. Joitain vuosikymmeniä sitten puhuttiin myös siitä, että päätöksenteon tulisi perustua rationaalisuudelle, eli viimekädessä tieteelle. Tämä jälkimmäinen vaatimus johti monin paikoin sellaisiin lopputuloksiin, joita voidaan pitää demokratian kannalta haitallisena teknokraattisena vallankäyttönä. Monet asiaan perehtyneet tutkijat haluaisivat kansainvälisesti purkaa joitain tämän aikakauden ylilyöntejä. Tavoite on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi, koska niistä on tullut sementoitunut osa poliittista vallankäyttöä. Tarjoan tästä esimerkin myöhemmin.
Viime vuosisadalla eräät politiikan tutkijat kehittivät ajatuksen, että poliittisen päätöksenteon tulisi olla rationaalista. Rationaalisuudelle kehitettiin jokseenkin yksinkertaiselta ja järkevältä vaikuttava neliportainen malli: 1) määrittele ongelma, 2) määrittele ratkaisuvaihtoehdot, 3) arvioi ratkaisuvaihtoehtojen vaikutukset, 4) valitse ratkaisuvaihtoehto, joka ratkaisee tehokkaimmin ongelman ja aiheuttaa samalla mahdollisimman vähän haitallisia ulkoisivaikutuksia. Tästä mallista on paljon erilaisia muunnelmia ja mm. EU:n ja USA:n käyttämät, sekä OECD:n suosittelemat sääntelyn vaikutustenarviointimallit perustuu tähän ajatukseen. Nämä mallit ovat erinomaisia työkaluja poliittisessa päätöksenteossa ja keskustelussa, mutta tieteellisestä näkökulmasta niihin sisältyy aina metodologisia puutteita ja lopulta arvovalintoja, jotka on hyvä tiedostaa. Siksi näitä malleja tulisi käyttää ainoastaan työkaluina niiden puutteet huomioiden, mutta ei pohjapiirroksina sille, mikä on lopullinen totuus tai miten me oikeastaan edes halutaan asioiden olevan yhteiskunnassa.
Jo 1950-luvulla Herbert Simon perusti hallintotieteen tutkimushaaran, jonka pääasiallinen viesti on, että ihminen ei koskaan pysty rationaaliseen päätöksentekoon. Rationaalisuuden puutteita voidaan kyllä yrittää kompensoida käyttämällä asiantuntijoita, tekemällä päätökset tarkoituksenmukaisessa organisaatiossa, parantamalla viestintää, jne. Siitä huolimatta päätöksiä joudutaan tekemään puutteellisen tiedon pohjalta. Jokainen meistä on varmaankin jossain vaiheessa esimerkiksi etsinyt itselleen asuntoa tai työpaikkaa ja tyytynyt ensimmäiseen riittävän hyvään vaihtoehtoon, koska parhaan mahdollisen vaihtoehdon etsimisen kustannukset olisivat olleet liian suuret. Organisaatiossa tällaiset optimaalisen ratkaisun, eli rationaalisuuden hakemisen virheet lähtevät kertautumaan.
Yleensä organisaatio (yritys, poliittinen kenttä, virasto, tms.) ei pysty löytämään mieluisimpia ratkaisuvaihtoehtoja, varmistamaan prosessien toimivuutta ja sitouttamaan kaikkia tarpeellisia toimijoita täydellisesti. Organisaation päätöksenteolle on tyypillistä, että esimerkiksi ongelma ei edellä ratkaisua, vaan ne saattavat esiintyä eri aikoina ja kohdata toisensa satunnaisesti. Tyypilistä onkin, että tavoitteet löytyy vasta yhdessä ratkaisujen kanssa. Sille, että ihmiset jälkirationalisoivat valintojaan löytyy myös empiiristä tukea. Lisäksi ne tekijät, miksi ihmiset osallistuvat tiettyjen päätösten tekemiseen vaihtelevat muidenkin kuin asiantuntemukseen liittyvien syiden perusteella. Tätä päätöksentekoa on kuvattu esimerkiksi jalkapallo-otteluksi, jossa palloa syötellään pelaajilta toisille samalla kun osa pelaajista juoksee vaihtoaitioon ja kentälle.
Tyypillisiä tapoja ratkaista ongelma organisaatiossa on esimerkiksi se, että jo ratkaistua ongelmaa seuraa toinen ongelma, johon haetaan ratkaisu samoilla tiedoilla kuin ensimmäinen päätös tehtiin tutkimatta uuden ongelman luonnetta kunnolla. Toinen tyypillinen tilanne on sellainen, missä mikään ratkaisuvaihtoehto ei miellytä osallisia. Tällöin joku ratkaisuvaihto valitaan sen houkuttelevuuden perusteella, vaikka se ei oikeastaan ratkaisisi alkuperäistä ongelmaa.
Myöhemmin eräät kognitiivisen psykologian uranuurtajat (mm. Daniel Kahneman ja Amos Tversky) ovat perustaneet tutkimushaaran, jossa on osoitettu, että ihmisen päätöksentekoa ohjaa järjestelmällisesti useat kognitiiviset vinoumat. Kognitiivisella vinoumalla tarkoitetaan siis nimenomaan ihmisen luontaista taipumusta tehdä epärationaalisia päätöksiä. Osa näistä vinoumista on rakentunut evoluutiossa ja osa vinoumista ohjaa meidän poliittista päätöksentekoa. Tutkimuksissa on havaittu esimerkiksi, että ihminen hyväksyy usein kritiikittömästi omaa näkökulmaansa puoltavat seikat, mutta keksii vasta-argumentteja vain omaa näkökulmaa tukemattomiin väitteisiin. Samoin ihminen perehtyy mieluummin omaa näkökulmaa tukeviin argumentteihin. Voimakkaimmin mielipiteitä jakavissa kysymyksissä vastakkaisen tiedon vastaanottaminen jyrkentää ihmisten omia ennakkoasenteita. Esimerkiksi tutkimuksessa, jossa ihmisille tarjottiin tietoa aselainsäädännöstä ja siihen liittyvistä yhteiskunnallisista taustatekijöistä, laskutaitoisimmat ihmiset tulkitsivat tilastoja enemmän väärin kuin vähemmän laskutaitoiset silloin, kun tulokset olivat vastoin koehenkilön ennakkokäsityksiä. Usein myös ihmiset kokevat tiedollista ylivertaisuutta sellaisten asioiden suhteen, mistä heillä on kohtuullisen vähän tietoa verrattuna asiantuntijoihin.
Nämä edellä kuvatut tekijät ovat johtaneet siihen, että usein erittäin huolellisesti perustellut poliittiset näkemykset ovatkin puutteellisten tietojen ja resurssien, ennakkoasenteiden, kognitiivisten vinoumien ja yleisen sähläyksen summa. Esimerkiksi Yhdysvalloissa sellaiset poliittiset hankkeet/tilanteet kuin Great Society, Vietnamin sota tai 70-luvun energiakriisi olivat rationaaliseen päätöksentekoon tähtäävän yhteiskuntatieteiden haaran lapsia. Näihin epäonnistumisiin johtaneita arvioita leimasi usko rationaaliseen asiantuntijavaltaan, mutta arviot osoittautuvat monilta osin virheellisiksi. Voidaan ajatella, että tieteellistä asiantuntijatietoa käytettiin legitimoimaan politiikkaa, vaikka tieto osoittautui monin paikoin liian puutteelliseksi rationaalisuuden kannalta.
Tuon aikakauden peruja Yhdysvalloissa on myös Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA). Yhdysvalloissa erinäisten virastojen tuottaman sääntelyn edellytyksenä on tuottaa riittävän hyvät vaikutustenarvioinnit, joiden laatua OIRA arvioi. Otetaan esimerkki siitä, kun USA:n ympäristöviranomainen (EPA) vuonna 2005 esitti, että hiilivoimaloista lähteviä elohopeapäästöjä on rajoitettava. OIRA vaatii aina, että vaikutustenarvioinnit tulee esittää kustannus-hyöty -laskennan muodossa. Tällä halutaan pitää sääntelyn haitat kurissa. Ympäristötaloustieteilijät tietenkin ovat tottuneita tähän, mutta ympäristötaloustieteilijät tuntevat myös sen, että käytettyihin malleihin liittyy aina metodologisia yksinkertaistuksia.
Se, paljonko elohopean rajoittaminen suodattimia asentamalla, voimaloiden käyttöastetta rajoittamalla tai vesistöjä patoamalla tulisi maksamaan oli vielä kohtuullisesti arvioitavissa. Hyötypuolella otettiin lähtökohdaksi sen, että tutkimusten mukaan lasten elohopea-altistuminen alentaa älykkyysosamäärää. Älykkyysosamäärän ja tulotason välille voitiin löytää myös korrelaatio. Tällöin saatiin hinta kansantaloudelle, paljonko elohopea-altistus vaikuttaa kansantalouteen. Toki mukaan olisi voinut ottaa myös halutessaan vaikkapa muuttujan siitä, paljonko ihmiset olisivat valmiita maksamaan korkeammasta älykkyysosamäärästä, mutta sitä ei tässä laskelmassa ollut mukana. Metodologinen ongelma oli vaan siinä, että järvikalaa syö enemmän urheilukalastajien ja intiaanien lapset kuin väestö keskimäärin. Tähän ei saatu lukuja, joten päätöksenteko oli pakko perustaa sille tieteelliselle tiedolle, mikä oli saatavilla, vaikka sen tiedetään olevan epätäydellistä.
Tieteellinen tieto ei oikeastaan koskaan tuota riittävää perustaa poliittiselle päätöksenteolle, mutta se on hyvä apuväline. Voidaan ottaa myös esimerkki suomalaisesta laista, joka hyväksyttiin vuosi sitten. Siinä oli kyse sakonmuuntamisesta vankeudeksi esimerkiksi myymälävarkaille. Suomalaiseen tapaan metodologiaa ei ollut avattu, numeroille ei ollut lähdeviitteitä ja arviointi oli muutenkin ylimalkainen. Johtopäätöksenä kuitenkin todettiin, että lakimuutos maksaa kohtuuttomasti, viranomaisilla ei ole luultavasti toimivia resursseja toteuttaa sitä, uudistus ei vähennä rikollisuutta ja lisää syrjäytymistä. Eduskunta hyväksyi lain tietoisena tästä. Siitä, että muutos ei vähennä rikollisuutta oli kohtuullisen vakuuttavaa tieteellistä näyttöä. Olen kuitenkin sitä mieltä, että jos tuo akateeminen arvaus “lisää syrjäytymistä” olisi pitänyt osoittaa tieteellisellä tarkkuudella, siihen ei olisi pystytty tai se olisi ainakin vaatinut monivuotisen tutkimusprojektin. Tässä kuitenkin jonkinlaista vaikutustenarviointia yritettiin käyttää ja eduskunnalla oli sitten mahdollisuus harkita, mitä äänestää.
Tämän epistolan sanoma oli siis se, että päätöksenteon taustaksi on tuotava tiedettä ja rationaalisia perusteluja. Samalla tulee kuitenkin muistaa, että saatavilla oleva tieto on aina täysin puutteellista, puolueellista ja vinoutunutta. Tämän vuoksi kavahdan ajatusta, että politiikan olisi perustuttava tieteeseen. Ja sivumennen sanoen, kannata kyllä riippumattoman lainsäädännön vaikutustenarviointielimen perustamista Suomeen.
